서울시내버스노동조합은 2026년 1월13일 새벽 4시부터 파업을 시작해 1월14일 자정에서야 종료했다. 임금을 2.9% 인상하고 정년을 65세로 연장하는 것으로 합의했다.

파업 기간 동안 셔틀 버스를 투입하고 지하철을 연장 운행했지만 일반 시민이 겪는 불편함은 해소지 않았다. 서울 시내버스는 서울특별시로부터 매년 평균 4500억 원에 달하는 보조금을 받고 있다.

이른바 '준공영제'로 운영되며 적자가 발생하면 서울시가 전액 보조금으로 메꿔줘야 한다. 서울시는 수익금을 공동으로 관리 및 배분하며 버스회사의 자율 경영을 침해하고 있다는 비판을 받는다.

교통 전문가들은 필수 공익사업을 지정해 파업을 제한함으로써 시민의 이동권을 보장해야 한다고 제언한다. 현재 도시철도는 이러한 제도로 큰 불편함을 초래하지 않는 수준으로 운영을 유지 중이다.

▲ 2025년 8월13일(수) 서울시 용산 대통령실에서 개최된 ‘나라재정 절약 간담회’(이재명 대통령과 정창수 나라살림연구소장(뒤쪽))

◇ 지자체의 보조금이 4조 원을 넘을 정도로 막대해... 적자에도 경영혁신 필요성 없어 모럴해저드 초래

1990년대 소득 증가로 개인 승용차의 보급이 확대되기 이전에 시내버스 사업은 큰 수익을 남길 수 있는 사업이었다. 하지만 대도시에서는 지하철의 보급 확대, 자가용으로 출퇴근 인구 증가, 버스 기사의 인건비 상승 등으로 적자가 누적됐다.

서울시는 2004년  시내버스 준공영제를 도입해 민간과 공공을 혼합한 방식으로 난국을 타개하고자 시도했다. 시내버스 회사는 경영 혁신보다 보조금에 의존해 수익을 남기는 방식을 선호했다. 현재 버스 운수 사업자의 문제점을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지방자치단체가 버스사업자 등에게 지급하는 보고금이 2019년 기준 4조 원을 넘는 정도로 막대하다. 세부적으로 살펴 보면 특·광역시는 1조5224억 원, 도는 5559억 원, 일반시는 1조9766억원, 군은 5271억원, 구는 581억 원으로 조사됐다.

단일 목적 보조사업 중 가장 큰 규모로 버스업체의 적자를 보전해주거나 유류비를 지원한다. 적자보전이라는 사후적인 지원방식은 다양한 문제점을 창출했지만 해결되지 않았다.

버스회사가 실제 사용한 비용 내역에 대한 검증이 부실해 사실상 업체에서 주장하는 운영비용 적자를 기준으로 지급해주는 실정이다.

둘째, 버스업체에 대한 회계감사도 회계상 정합성만 따지고 운영의 적절성 감사는 외면하고 있어 감사의 방식을 바꿔야 한다. 회계법인을 통해 매년 산정하는 버스업체의 회계 감사는 사업체가 제출하는 서류를 중심으로 파악한다.

재정적자를 지원하는 근거가 되는 표준운송원가도 업체별 차이에 대한 보정 없이 단순 평균을 내는 수준에 머물고 있다. 누구도 세금 사용에 대한 책임을 부담하지 않아 생기는 현상이다.

셋째, 버스준공영제는 적자의 보전을 넘어 적정 수준의 이윤까지 보장해 경영혁신 의욕을 꺾는 '모럴해저드(moral hazard)'로 나타난다.

실제 민간사업자의 면허권에 따른 노선 조정이나 운행과정에 대해 강제할 권한은 없다. 보조금을 더 많이 받기 위해 불필요한 노선을 운행하거나 운행 시간을 조정한다는 의심을 받고 있지만 명확한 실태조차 파악하지 못했다.

넷째, 시내버스 사업체에 투자하는 ‘사모펀드’가 운영하는 사례도 증가해 부작용이 심각한 실정이다. 버스준공영제를 운영하는 지역은 자치단체의 재정 지원으로 안정적인 수익 확보가 가능해 손실 우려가 낮다.

서울과 경기 지역의 경우 사모펀드 운용사가 각각 1000대 이상의 버스를 보유하고 있다. 인천에서는 사모펀드가 운용 버스의 34%를 점유하는 등 사모펀드의 버스산업 투자가 증가 추세를 보이고 있다.

◇ 공영제 전면 도입해 무료 시내버스 운행 추진... 정부 차원의 버스 준공영제 지원제도 수정·보완 필요

도시나 농촌을 불문하고 버스는 대중교통 수단이라 주민의 편의성 보장 측면에서 급격한 변화를 추진하기 어려운 실정이다. 그럼에도 개혁방안으로 몇 가지를 도입하는 것은 불가피하다.

첫째, 준공영제를 축소 및 폐지하고 공영제를 확대해야 한다. 일부 버스 운영업체는 적자를 의도적으로 늘리고 보유한 차고지를 매각하고 공영차고지를 이용하는 행태까지 나타나고 있다.

전라남도 신안군은 연간 45억 원 규모로 버스업체의 적자를 보전하던 정책을 폐기하고 전면 공영화로 전환해 예산을 절반으로 절약했다. 경기도 화성시나 강원특별자치도 정선군 등도 공영화를 추진 중이다.

둘째, 사모펀드의 과도한 사익 추구를 방지하기 위해 정부 차원의 버스준공영제 지원제도를 정비해야 한다. 국토교통부는 2024년 사모펀드가 차고지 등 자산을 매각해 배당하는 등을 방지하기 위해  ‘버스 준공영제 도입 및 개선을 위한 가이드라인’을 개정했다.

하지만 운전자의 복지 혜택 축소, 기점과의 운행 거리 연장으로 운전자의 노동시간 증가. 노선 변경에 따른 시민 불편의 가중 등 잘못된 관행이 개선되지 않고 있다.

셋째, 준공영제를 공영화로 전환하고 무료 시내교통 제공이 바람직하다. 경상북도 청송군은 2023년 1월부터 연간 3억5000만 원을 투입해 시내 버스 무료 정책을 추진하고 있다.

주민은 물론 외지 관광객도 군내 버스를 무료로 이용할 수 있다. 2만4000명의 주민이 사는 청송군은 버스 운행이 줄고 인구도 감소하는 악순환을 극복하기 위해 ‘무료 교통복지’를 사상 최초로 시작했다.

청송군의 자료에 따르면 시내버스 무료화 이후 버스 이용률은 20~25% 증가했다. 또한 자가용 이용 억제로 온실가스 배출도 저감할 수 있어 ‘환경’과 ‘교통복지’라는 두마리 토끼를 잡았다고 평가받았다.

이후 경북 봉화군, 의성군, 문경시, 영양군 등도 무료 버스를 순차적으로 도입했다. 다른 지역도 예산 절감과 이동복지를 제공하기 위해 무료 버스 도입을 서두르고 있는 실정이다.

서울시나 부산시 등도 무료 버스의 도입이 불가능한 것은 아니라고 본다. 자치단체가 지원하는 천문학적인 규모의 예산을 투입하면 청송군의 사례처럼 예산 절감까지 가능할 수도 있다.

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